공공서비스 논의의 배경으로서 정부실패

시장실패 자본주의 경제를 해석하고 정책처방을 설계하는 이론은 대부분 신고전경제학에 기초한다. 여기서 정부의 역할은 상당히 제한적이며 작은 정부 기조가 전제되어 있다. 그런데, 정부의 경제적 역할이 정당화되는 역역들도 신고전경제학의 논리 속에서 자리를 확보한다. 대표적인 논의가 시장실패이론이다. 시장실패 논의는 1925년 영국의 경제학자인 피구(A,C. Pigou)의 외부성 이론과 1954년 미국의 새뮤얼슨의 공공재 이론에 이르기까지 근대 자본주의와 복지국가 재정정책의 전개 과정과 역사를 같이할 정도로 뿌리가 깊다. 시장은 서로 다른 개인과 기업들 사이의 수요,공급 법칙에 따라 외부적 거래의 흐름을 조정하는 자원 배분 장치다. 국가의 권력에 기초한 직접적인 자원 배분과 비교하면, 완전경쟁 조건이 충족될 경우 가격이라는 보이지 않는 손에 의한 조정을 통해 최적의 자원 배분을 달성할 수 있다. 그러나 완전경쟁시장은 전제 조건의 비현실성과 불완전성으로 인해 실패할 수 있다. 시장기구를 통해 자원 배분의 효율성을 달성할 수 없는 경우 이를 시장실패라고 한다. 시장실패를 야기하는 요인으로는 공공재의 존재, 외부효과의 발생, 자연독점, 불완전한 경쟁, 정보의 비대칭성 등이 있다. 이러한 요인에 의해 시장실패가 발생하면 이를 교정하기 위해 정부가 시장에 개입한다. 시장실패를 교정하기 위한 정부의 역할은 공적 공급 또는 정부의 직접 공급, 보조금 등 금전적 수단을 통해 유인 구조를 바꾸는 공적 유도, 그리고 법적 권위에 기초한 정부규제 등으로 구분할 수 있다. 공적 공급은 행정조직을 시장 개입의 수단으로 활용하며, 공적 유도는 보조금을, 정부규제는 법적 권위를 시장 개입의 수단으로 활용한다. 2)정부실패 정부실패란 시장실패에 대응하는 개념으로 정부관료제의 특성으로 인해 조직의 생산성이 낮고 자원 배분의 효율성을 달성하지 못하는 현상을 의미한ㄷ. 미국 경제학자인 울프가 비시장실패라고 하면서 일반화됐다. 여기에는 정부행정의 비효율성과 자원 배분의 왜곡 등의 합리성의 측면뿐만 아니라, 질 낮은 행정서비스나 관료주의 행태의 만연과 같은 행정 및 정책 수행 능력 등도 포괄한다. 정부실패는 관료나 정치인들 때문에 발생하는 것이 아니라 정부라는 공공조직에 내재하는 구조적 요인 때문이고, 시장의 실패보다 더 보편적이고 구조적인 현상이다. 관료들의 공직윤리와 교육훈련 강화로는 대응하기 힘든 구조적 한계가 있다는 것이다. 정부실패의 요인은 여섯 가지로 정리된다. 첫째, 공공조직의 내부성 요인으로 인해 정부실패 현상이 발생한다. 내부성이란 조직에서 비공식적 목표가 공식적 조직목표를 대체하는 현상을 말한다. 정부 관료조직이 공익을 추구하는 것이 공식적 목표이지만 관료들이 자기 이익이나 부서의 예산 확대만 집착해 재정을 낭비하는 경우에 이를 내부성으로 인한 정부실패 라고 한다. 둘째, X비효율성으로 인한 정부실패가 있다. 효율성이란 생산 요소를 최적으로 활용해 생산가능성 곡선의 특정 지점에서 산출물을 생산하는 것이다. 하지만 조직 내부의 이류로 인해 생산가능성 곡선에 도달하지 못할 경우 X 비효율이 발생했다고 한다. 셋째, 시장실패를 해결하기 위해 정부가 개입하지만 의도하지 않은 부작용을 창출 할 수도 있다. 이때 발생하는 문제들을 파생적 외부효과라고 한다. 주택 경기를 활성화하기 위해 정부가 부동산 규제를 대폭 완화하면 부동산 투기와 거품이 발생하는 경우가 많다. 이는 서민 주거생활 안정에 많은 피해를 발생시킬 수 있다. 이러한 의도하지 않은 부작용이 파생적 외부효과다. 넷째, 지대추구행위로 인한 정부실패가 있다. 독점으로 인한 특권이나 특혜로 인한 이익을 ‘지대(rent)’라고 말한다. 지대추구이론이 문제삼는 지대는 자연적으로 형성되는 특혜가 아니고 업계가 정치권과 결탁해서 인위적으로 만들어낸 특혜다. 지대추구 행위라는 것은 정부 개입에 의해 발생하는 인위적 지대를 획득하기 위해 자원을 낭비하는 활동을 의미한다. 다섯째, 편익과 비용 주체의 분리에 따른 정부실패가 있다. 공공서비스에서는 펵인(공공재 조달)과 비용(조세)의 주체가 분리돼 있어 정부가 공공지출에 따른 순편익 극대화 방향으로 지출활동을 한다는 보장이 없다. 이에 따라 재정지출 활동을 수행하는 사업부서들은 관련 이해관계집단들의 정치적 지지에 바탕을 두고 지출 극대화를 과도하게 추구하는 경향이 있다. 여섯째, 정부 개입은 강제력을 동원한 ‘권력’을 통해 자원을 배분하기 때문에 공익을 명분으로 분배의 불공평 문제가 발생할 수 있다. 정부의 권력적인 행위가 항상 공명정대하게 이뤄진다는 보장이 없기 때문이다. 권력을 통해서도 최적 시장 균형점을 달성할 수는 있지만 시장 균형과 비교하면 그 가능성은 매우 낮다. 3) 정부실패에 대한 대응 정부실패를 교정하기 위해 시장기구를 활용하는데, 민간화 민간위탁 아웃소싱 등의 수단이 있다. 이들의 공통점은 공공문제를 해결할 때 다양한 형태로 민간부문과 협력하는 방식을 만든다는 것이다. 영미 국가에서 공공서비스 공급정책에 민간협력 체계를 강조하는 것은 세 가지의 이념적 전제가 있다. 첫쨰, 민영화를 강조하는 ‘작은 정부론’의 양향이 상당했다. 정부 크기를 축소해 개인의 자유와 선택을 극대화해야 한다는 것이다. 작은 정부론에서는 정부기관보다는 시장이 책임성과 효율성을 더 높일 수 있는 입장을 가진다. 영미 국가의 자유주의자들이 이러한 입장을 지지했고 비영리 공익기관들도 민간부문에 참여해 의미 있는 역할을 수행한 바 있다. 둘째, ‘기업주의’철학에서는 정부의 기능을 이윤 추구가 가능한 기업이 수행할 수 있다고 한다. 민간기업이 역할을 수행할 수 있는 영역에서는 정부가 병원, 휴게시설, 고속도로, 폐기물 처리시설을 직접 운영할 필요가 없다는 것이다. 시장의 경쟁과 이윤 동기가 공공서비스를 최적 수준에서 공급할 수 있다는 시장주의 신념이 전재돼있기 때문이다. 셋째, 대규모 관료조직을 통해 교육, 건강관리, 가족 지원 등의 서비스를 공급받기 보다는 다양한 형태의 서비스 제공자를 시민들이 선택할 수 있어야 한다는 ‘시민선택론’에서도 공공-민간 협력 방식을 선호한다.