공공서비스의 유형 공공서비스의 유형화 기준

공공서비스 공급에 정부가 개입해야 하는 것은 비배제성과 비경합성이라는 특성 때문이다. 모든 공공서비스가 두 가지 특성을 완벽하게 가지는 것은 아니며, 한쪽 극단에서 다른 쪽 극단까지의 연속선상에 위치하게 된다. 이러한 특성을 고려해 공공서비스를 유형화할 수 있다. 사바스는 경합성과 배제성 유무를 기준으로 시장재, 요금재, 공유재, 집합재 등 네 가지 형태로 구분했다. 시장재 성격을 가지는 공공서비스 경합성과 배제성을 동시에 가진 서비스를 시장재라고 하며, 주로 시장에서 제공돼 공공부문 개입이 최소하되는 부분이다. 다만 소비자 보호 측면에서 서비스의 안전과 규격 등을 규제하기 위해 집단적 대응이 요청되고 있다. 또한 기본적인 수요조차도 스스로 충족하기 어려운 저소득층이나 영세민들을 배려하는 부분적인 정부 개입도 필요하다. 계층 간 수직적 형평성이 강조되면서 저소득층은 물론 불이익 계층에 대한 서비스 만족을 위해 시장재에 대해 일정 정도의 정부 개입은 필요하다는 주장들도 많다. 공유재 성격을 가지는 공공서비스 공유재는 경합성은 있지만 배제는 불가능한 서비스로서 과다 소비와 공급비용 귀착 문제가 발생한다. 천연자원이나 희귀 동식물, 그리고 녹지, 국립공원, 하천, 기타 공공시설이 이에 속한다. ‘공유재의 비극’과 같이 소비는 경합되지만 정당한 대가를 지불하지 않아도 배제시킬 수 없기 때문에 비용 회피와 과잉 소비로 인해 공유재 파괴라는 비극이 초래된다. 따라서 공공부문에서는 공급비용 부담과 무분별한 사용에 대한 규칙을 설정해야 한다. 요금재 성격을 가지는 공공서비스 요금재는 비경합성은 있지만 배제가 가능한 공공서비스다. 대가를 지불하지 않는 소비자를 배제할 수 있기 때문에 시장기구를 통해 서비스를 공급할 수 있는 여지가 많다. 여기에는 전기, 가스, 상하수도, 도로 등과 같은 사회기반시설 등이 속한다. 요금재의 상당 부분을 정부가 공급하는 이유는 자연독점으로 인한 시장실패에 대응해야 하기 때문이다. 요금재가 창출하는 독점이익의 왜곡을 방지하기 위해 원칙적으로 공공기관에서 서비스 공급을 담당한다. 하지만, 현실적으로 공공기관의 비효율성이 정부실패로 지적되고 있어 요금재에 대해 민간기업의 참여가 활성화돼 있다. 민간기업도 적정 시장가격을 산출하고 서비스 유형을 다양화시켜 소비자 만족 증대와 일정 수익을 확보할 수 있으면 요금재 생산에 참여하고 있다. 집합재 성격을 가지는 공공서비스 집합재는 비경합성과 비배제성의 특징 때문에 과소 공급과 과다 공급의 쟁점을 야기하는 만큼 원칙적으로 공공부문에서 공급해야 할 서비스다. 이 경우 비용 부담에 따라 서비스 혜택을 차별화하거나 혜택으로부터 배제할 수 없으므로 ‘무임승차’ 문제가 야기된다. 국방, 외교와 같은 순수공공재와 복지, 지역 개발, 공중의료 등의 준공공재가 여기에 속하다. 공공서비스 공급 방식의 유형 전통적으로 정부는 조세를 근간으로 하는 일반재원을 사용해 공공서비스를 직접 생산 공급했다. 그런데 서비스의 유형 혹은 경제적 특성에 따라 정부도 다양한 형태로 공공서비스를 공급한다. 특히 서비스의 ‘생산’과 ‘공급’에 대한 책임을 분리하면서 정부의 선택 폭이 넓어졌다. 정부의 역할은 소비자인 시민들에 대해 일정 수준의 공공서비스가 안정적으로 공급되는 영역에서 책임지는 것이다. 생산부분까지 반드시 정부가 책임져야 할 필요성은 약해졌고 가장 효율적인 생산 주체를 선택할 수 있다. 공공서비스의 담당 주체와 수단을 구분하면 네 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째, 일반행정 방식은 공공부문이 권력에 기반해 수행하는 기본 업무로서 일반관리 및 각종 사회경제적 개발 기능을 수행하는 데 핵심적인 부분으로 공익성이 우선돼 민간의 참여를 배제한다. 정부가 직접 생산해야 하는 서비스의 영역은 다양하게 나타나기 때문에 가치판단에 따라 결정되며, 일반적으로 사회적 합의가 필요하다. 둘째, 소비에서 배제하는 것은 가능하지만 사회적 차원에서 중요해 정부의 직접적인 생산이 필요한 경우에는 정부조직 내 혹은 정부 산하에 단일 서비스의 생산을 담당하는 독립조직을 설치해, 책임경영 방식으로 해당 서비스를 생산, 공급할 수 있다. 여기서는 공공부문의 고유 업무 영역으로 계속 존치되지만 서비스 제공 방식은 시장 논리에 따라 작동한다. 셋째, 소비에서 배제 가능하고 공공성 기준이 상대적으로 완화될 수 있는 공공서비스 가운데 시민들에 대한 서비스 공급의 ‘책임’은 정부에 귀속되지만 ‘생산’ 기능은 민간에서 수행하는 것이 효율적이라고 판단될 경우 민간에 위탁해 생산하는 방식을 선택할 수 있다. 민간부문에서 시장경쟁 상황에서 공공서비스가 생산될 수 있지만 일정 규모 혹은 수준에서 서비스의 안정적 공급이 필요하다고 판단될 경우에는 공공부문에서 계약이나 면허 등의 방식을 통해 경쟁적 독점의 지위를 부여할 수 있다. 넷째, 민간기업 방식은 민간부문에서 해당 서비스를 생산할 역량이 있으며 공급이 시장탄력성을 가지고 있어 특별한 사회적 쟁점이 부각되지 않을 경우에 사용한다. 다만, 시장기구에서 사회적으로 필요한 만큼의 서비스가 공급되지 않을 가능성이 우려되면, 보조금과 세제 혜택 등을 활용해 최적 수준의 공공서비스가 공급되도록 유도할 수 있다. 주체와 수단에 따른 네 가지 구분에 더해 중앙정부와 지방정부를 구분하면 개념적으로는 더 많은 공급 방식이 만들어질 수 있다. 예를 들어 중앙 정부 차원에서 댐 용수 관리는 공공부문인 한국수자원공사가 담당하는데 시장 수단을 사용하는 영역에 속한다. 이후 댐용수를 공급받아 주민들에게 상수도를 공급하는 지방정부는 자체 공무원 조직을 사용한다.